2013年8月至9月,审计署统一组织昆明特派办及云南省审计机关对省本级、16个市(州)、129个县(市、区)、1243个乡 (镇)的政府性债务情况进行了全面审计。审计的主要目的是全面摸清债务底数,客观反映债务情况和债务管理中存在的问题, 提出审计建议,保障经济社会持续健康发展。

2014年1月24日,云南省审计厅发布了《云南省政府性债务审计结果》。截至2013年6月底,全省各级政府负有偿还责任的债 务3823.92亿元,负有担保责任的债务439.42亿元,可能承担一定救助责任的债务1691.49亿元。

审计结果表明,从我省经济发展水平、政府性债务现状,以及资产与负债的对应关系看,我省政府性债务风险总体可控。

为满足一个区域经济和社会发展对资金的需求,拓宽融资渠道,解决财政资金相对不足,允许地方政府适度举债融资,是多 数国家的通行做法。例如,在美国,州及州以下地方政府融资几乎全部采用发行市政债券方式来获得;英国则通过隶属于财政部 债务管理办公室的公共工程贷款委员会,转贷来自国债资金的国家贷款基金,为地方政府提供借款,幅度高达80%。目前,举债 不仅是发达国家地方政府普遍采用的融资手段,而且也越来越受到发展中国家的重视。我国及我省进行政府适度规模举债,是借 用国际通行的做法,为地方经济社会发展,特别是事关群众切身利益的公共基础设施建设和民生工程等提供资金支持。

从审计情况看,截至2013年6月底,在已支出的政府负有 偿还责任的债务3617.07亿元中,有90.72%投向了交通运输、 市政建设、土地收储、教科文卫、保障性住房、农林水利、生 态环境等基础性、公益性项目。如,交通运输设施建设1556.29 亿元(其中:全省取消收费政府还贷二级公路债务余额1237.71 亿元)、市政建设551.68亿元、科教文卫242.70亿元、保障性 住房225.95亿元、农林水利建设177.23亿元。

我省在经济总体上欠发达的情况下,抓住国家实施西部大开发战略和桥头堡战略机遇,投入大量资金加大基础设施 建设力度,着力改善投资和生产生活条件。地方政府性债务资金在弥补财政资金不足、执行国家经济政策、筹集基础设 施建设资金、提供公共产品和服务等方面发挥了巨大作用。债务资金的投入,支持了地方经济和社会发展,极大地改善 了交通、城镇化建设等公共基础设施,提高了医疗、卫生、教育等公共服务能力,为实现我省经济社会的科学发展、和 谐发展、跨越发展发挥着重要作用。

尤其是我省政府性债务主要投向交通、市政建设、民生等领域,形成大量优质资产,产生了较好的经济效益、社会 效益和生态效益。比如,截至2012年底,我省的公路网络结构、出行交通条件明显改善,公路总里程已达21.91万公里, 其中,二级公路里程达10299公里,比2007年增加5929公里,为构筑中国连接东南亚、南亚的陆上国际大通道迈出了坚 实的步伐,有效降低了全省尤其是边远、少数民族、贫困地区生产生活和运输物流成本;我省致力于解决人民群众住房 困难问题,加大城镇保障性安居工程建设力度,截至2012年底,全省城镇保障性安居工程新开工318376套(含提前开工 的15197套)、约1650万平方米,基本建成198643套、约1180万平方米,其中城市棚户区新开工11416套,基本建成38750 套。待2012年、2013年建设目标任务完成以后,预计能基本解决约180万人的住房困难问题;高校债务资金的投入,改 善了办学条件,截至2012年底,全省校舍面积达1370.12万平方米,比2011年增加3.56万平方米。

省委、省政府高度重视政府性债务管理。2011年以来,省级有关部门和各级地方政府采取有效措施强化政府性债务 管理并取得了一定成效。

一是政府性债务管理制度逐步完善。2011年以来,我省严格执行国家有关政府性债务管理的规定和要求,组织清理 规范了地方政府融资平台公司,财政部门对地方政府性债务情况实行了动态监控,金融监管部门加强了对信贷规模的控 制。同时,省政府结合云南实际制定了全省综合性的债务管理指导意见,省级相关部门及各级政府先后建立了债务风险 预警、偿债准备金等多项制度,各级政府共出台制度132项,从债务举借、资金使用及管理等方面加强政府性债务管理。

二是加强了政府性债务资金举借和使用的监督管理。各级政府和教育、财政等相关主管部门加强了债务举借和资金 使用的监督管理,如要求土地储备融资、外国政府及外国金融组织贷款等政府负有偿还责任的债务举借须经过省政府和 财政部门审批。

三是采取积极措施化解存量债务。我省按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则,出台措施对2010年底的部分存 量债务进行了清理化解。如地方普通高校银行贷款余额由2010年底的129.07亿元下降至2013年6月底的70.15亿元,下降 了45.65%。同时,组织对2005年以前形成的农村义务教育债务、乡村垫交税费债务、基层医疗卫生债务等历史债务进行 了清理化解。截至2013年6月底,已完成31.96亿元农村义务教育债务的化解,并投入7.68亿元资金积极推动乡村垫交税 费债务、基层医疗卫生债务等公益性乡村债务化解。

审计结果表明,从我省经济发展水平、政府性债务现状,以及资产与负债的对应关系看,我省政府性债务风险总体 可控。

一是从政府性债务风险指标来分析。截至2012年底,我省政府负有偿还责任债务的债务率为77.14%。

二是从政府性债务与政府资产的对应关系上看,我省政府性债务主要用于市政建设、交通运输、土地收储、教科文 卫、保障性住房、农林水利、生态建设、农村公共服务等基础性、公益性领域,形成了大量与债务相对应的优质资产作 为偿债保障。

三是从各级财政的偿债压力来分析。我省的政府性债务是经过多年形成的,债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿 还。随着党的十八届三中全会确定的深化改革措施的逐步贯彻落实,我省经济将保持平稳发展速度,财力水平也将进一 步增强,财政支出结构进一步优化;同时,按照中央经济工作会议要求,我省将进一步加强政府债务管理,妥善处理存 量债务,控制新增债务,这样,债务率水平将会逐步降低。

我省正处于快速发展阶段,投资仍然是拉动经济增长的重要手段,通过债务资金的投入,促进了经济增长和财政收 入的增加,也有利于进一步增强偿债能力。我省的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建 设,大多有相应的资产和收入作为偿债保障,具有较强的建设性、发展性和自偿性特征。比如,用于城市轨道交通、水 电气等市政建设和公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务,不仅形成了相应资产,而且大多有较好的经营性收入; 用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务,也有相应的资产、租金和售房收入。

此次我省的政府性债务审计涉及省、市、县、乡四级政府,审计范围广、涉及单位多、内容复杂。为确保审计质量, 主要采取了以下措施:

一是构建统一协调、分工合作的全省政府性债务审计工作领导工作机制。按照审计署明确的债务审计分工要求,及 时成立了云南省审计厅和昆明特派办债务审计协调领导小组,构建厅长、特派员双组长领导协调工作机制,启动重大事 项会商工作机制,统一指挥协调这项审计工作。

二是坚持审计监督全覆盖。组织全省各级审计机关和昆明特派办共2300多名审计人员,将有政府性债务的3782个政 府部门和机构、324个融资平台公司、3240个经费补助事业单位、51个公用事业单位、458个其他单位,涉及44712个项 目全部纳入审计范围。

三是坚持“五统一”的组织方式。按照国务院办公厅下发的工作方案,此次审计实行统一组织领导、统一工作方案、 统一标准口径、统一处理原则和统一审计报告的原则,利用信息化手段,建立了统一的审计指挥平台、项目管理平台和 数据分析平台,专门制定了政府性债务审计项目审理工作方案,强化审计全过程跟踪审理,实现了对各审计现场的实时 管理和全过程质量控制,确保各级审计机关工作目标清晰、标准统一、步调一致。

四是坚持“见人、见账、见物,逐笔、逐项审核”的实施原则。在审计中,对全部106829笔债务,都与相关的债权 人、债务人、其他有关人员或机构核实了情况,审核了债务相关的账、证、表和文件、协议、合同等资料,以及相关的 项目、工程和资金等,以确认债务的真实性、完整性、合法合规性。

五是坚持“上审下”、“交叉审”相结合。昆明特派办负责省本级、昆明市本级和3个县(区)的审计,审计厅整合 业务处审计力量负责其他15个州(市)政府本级债务的审计;州(市)审计局在审计厅统一领导下,整合州(市)、县 (市、区)审计力量,采取“上审下”、“交叉审”相结合的方式对县、乡政府性债务进行审计,有效整合了审计力量, 保障了审计的独立性。

此次审计发现政府性债务管理中还存在一些问题:一是政府负有偿还责任的债务增长较快。二是部分地方和行业债 务负担较重。三是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。

产生上述问题的主要原因:一是我省经济社会处于快速发展阶段,需要投入大量建设资金,但地方政府财力有限, 往往通过举债弥补建设资金缺口。二是虽然近年来有关部门和地方政府陆续出台了一些政府性债务管理的规定,但在政 府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面的管理还需进一步加强。三是少数地方和单位法制意识不强,未严格 执行制度,甚至发生违规融资、违规使用债务资金等问题。

我省历来高度重视政府性债务问题,从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理出台了一系列制度、规定和办法。 如《关于认真做好政府性融资平台债务偿付工作的通知》、《关于进一步强化高等学校银行贷款审批制度从严控制贷款 规模的通知》、《云南省清理化解其他公益性乡村债务试点工作实施方案》等。2013年9月,省政府按照党中央、国务 院关于“抓紧建立规范的地方政府举债融资机制”、“完善地方政府债务风险控制措施”的总体要求,进一步深入研究、 梳理分析2011年和本次债务审计反映的情况和问题,出台了《云南省人民政府关于进一步加强和规范政府性债务管理的 意见》,明确了“统一领导、分级管理,总量控制、归口管理,注重实效、风险管理,指标预警、动态管理”的基本原 则,细化了“借、管、用、还”和报告、责任追究等7个方面25项管控措施,就建立健全举借有度、偿还有方、管理有 序、监管有力的债务管理长效机制,有效防范财政金融风险作出了全面部署。

省委、省政府高度重视政府性债务审计发现的问题,已责成有关部门和地区采取措施积极整改审计发现的问题,并 要求远近结合、综合施策,进一步加强政府性债务综合管理的制度建设,充实政府性债务偿债准备金,分门别类化解存 量债务,规范新增债务举借,严控政府性债务风险。

各有关部门和州(市)按照省委、省政府的总体部署,正在制定和出台加强政府性债务管理的实施细则和具体措施。 比如,省财政厅提出了积极推进地方政府债务纳入预算管理工作的安排措施,正在逐步扩大地方政府债务纳入预算管理 的范围,完善政府债务统计和报告工作,切实建立财政安全下的政府债务总量控制机制。地方各级政府也将积极完善制 度,陆续出台新的措施。随着各项政策措施的落实到位和改革的不断深化,相信我省有能力切实解决好政府性债务问题, 确保不发生系统性、区域性财政金融风险。

下一步,全省审计机关将进一步加强对政府性债务的审计监督,把政府性债务审计与地方财政管理、部门预算执行、 地方财政收支、党政领导干部任期经济责任审计等有机结合起来,建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动 态化、常态化审计机制。通过审计,促进强化和规范债务管理,防范债务风险。

编辑:王静 雷啸岳 设计:张艳萍 技术:许梁